從事武裝押運服務的保安公司若干法律問題初步探討
國務院審議通過的《保安服務管理條例》（以下簡稱《條例》），于2010年1月1日起正式施行。《條例》是我國第一部規范保安服務活動的行政法規。《條例》的施行，對我國的保安服務業將產生重大而深遠的影響。現就《條例》所涉及的從事武裝守護押運服務的保安服務公司（以下簡稱“武裝守押公司”）若干法律關系，以及需進一步作出規范的問題作初步探討。
一、關于武裝守押公司的設立和經營主體資格問題。
《條例》第八條、第十條對設立武裝守押公司應當具備的條件作了一般性規定。《條例》第四十條對設立、經營保安服務公司（包括武裝守押公司）的主體資格做了限制性規定。其規定為：“國家機關及其工作人員不得設立保安服務公司，不得參與或變相參與保安服務公司的經營活動。”這一規定是對我國自建立保安業以來“關于保安公司只能由公安機關經辦”政策的一大變革。從國內外行政管理實踐的基本經驗來看，實行“管辦分離”無疑具有積極意義。但是，從武裝守押公司的角度考慮，該條包含4個方面的禁止性立法，存在需要探討的地方。
l、國家機關不得設立保安服務公司。它禁止包括公安機關在內的所有國家機關（當然也包括國資委）設立保安服務公司。但是，《條例》第十條第二項同時規定，從事武裝守押公司，須國有獨資或者國有資本占注冊資本總額的51%以上。那么，這里規定的國有資本從何而來？一般來說，有兩條途徑：一是由國家機關直接投資而來；二是由國有投資公司、國有企事業單位（公司）再投資而來。現在《條例》第四十條明確規定，國家機關不得設立保安服務公司。因此，武裝守押公司的國有資本，只能來自國有投資公司或其他國有企事業單位（公司）。
需要深入思考的是，國有投資公司或其他國有企事業單位（公司）是由誰“設立”的？答案是政府代表國家（政府當然也是國家機關）。這就演變為：國家機關不能設立保安服務公司，而國家機關設立的國有投資公司或其他國有企事業單位（公司），可以設立包括武裝守押公司在內的保安服務公司。假設，國有投資公司或其他國有企事業單位（公司），也不能投資設立武裝守押公司，那么《條例》第十條要求從事武裝守押公司，須國有獨資或者國有資本占注冊資本總額的51%以上就會是無源之水，國有資本就無處可出。因此，這一假定是不成立的。結論是，武裝守押公司應由國有投資公司、國有企事業單位（公司）設立，而無需再去追究這些國有投資公司、國有企事業單位（公司）的上級主管單位是誰。據了解，現在有的省將投資主體從公安部門下屬單位轉移至財政部門下屬單位，我認為是合法的，可行的，但無論是公安部門還是財政部門，性質是一樣的，均為國家機關。
同時，因武裝守押公司需國有獨資或國有控股，不存在與普通公眾搶“飯碗”，且涉及面小。但是，如果除武裝守押公司外的多數普通保安公司，也按此方法由國有投資公司、國有企事業單位（公司）設立，個人認為不妥。因其涉及面廣，容易引起公眾和社會輿論的關注。
2、國家機關工作人員不得設立保安服務公司。該禁止性規定與現行政策、法律完全一致，沒有任何異議，應當得到認真執行。
3、國家機關不得參與或變相參與保安服務公司的經營活動。什么是“經營活動”？這里要區分“履行出資人職責”與“經營活動”的概念。鑒于武裝守押公司一定是國有獨資或國有控股的，而國有公司必然有履行出資人職責的國資委或其他國家機關。《企業國有資產法》第四條規定：“國務院和地方人民政府依照法律、行政法規的規定，分別代表國家對國家出資企業履行出資人職責，享有出資人權益。”第十一條規定：“國務院國有資產監督管理機構和地方人民政府按照國務院的規定設立的國有資產監督管理機構，根據本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。國務院和地方人民政府根據需要，可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。”現實中，國家出資企業中，多數大型企業由國資委履行出資人職責，但相當數量的國有中、小企業仍由其他國家機關履行出資人職責。在法律上，國資委和其他國家機關履行出資人職責是平等的。公安機關在當地政府授權的情況下，對武裝守押公司履行出資人職責是有法律依據的，而非一定需要國資委才能對其履行出資人職責。
那么，“履行出資人職責”到底有那些職責?《企業國有資產法》第十二條規定：“履行出資人職責的機構代表本級人民政府對國家出資企業依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利。”特別是本條中的“參與重大決策”，在（（企業國有資產法>、《公司法》又有比較詳細的規定。因此，對包括武裝守押公司在內的國有公司，履行出資人職責的機構必然在重大事項上參與決策。問題是“參與重大決策”是否算“經營活動”？如果算是“經營活動”，那就演變為：所有對國有公司履行出資人職責的機構（皆為國家機關）都在進行“經營活動”。而（（條例》規定，武裝守押公司既要國有為主體，又不能進行“經營活動”，兩者是矛盾的，不可能實現。因此，“參與重大決策”不是“經營活動”。這里的“經營活動”可以理解為對公司的日常管理、一般事項決策及決策的執行活動。國家機關不參與或變相參與這些“經營活動”完全是可行的，讓保安服務公司自主地去實施這些“經營活動”。
4、國家機關工作人員不得參與或變相參與保安服務公司的經營活動。這里首先要分清國家機關工作人員個人行為，還是組織行為。若是個人行為，理所當然是不得參與或變相參與保安服務公司的經營活動，是現行紀律和法律所禁止的。《公務員法》第五十三條第十四項規定，公務員必須遵守紀律，不得從事或者參與營利性活動，在企業或者其他營利性組織中兼任職務。筆者認為，這里明顯是指公務員的個人行為。若是組織行為，在一定條件下是合法的。如《公務員法》第六十六條規定，公務員可以選派到國有企業掛職鍛煉。掛職鍛煉期間不改變與原機關的人事關系。《公務員法》與<條例》相比是上位法。因此，公安機關選派民警到國有企業——武裝守押公司掛職鍛煉是有法律依據的，也有利于公安機關對武裝守押公司這一重點保安公司的掌控。
當然，也可以按照《公務員法》的規定，由公務員身份轉任為國有企業人員，比較便捷，沒有過多條件限制。但今后從國有企業人員調任國家機關公務員將有嚴格的年齡、學歷、職級限制。中組部、人事部關于印發《公務員調任規定（試行）》的通知（中組發[2008]6號）規定，國有企事業單位領導干部調入國家機關必須是擔任領導職務或者副調研員以上的非領導職務，一般干部不予調任。在文化程度和年齡方面規定：調入省級機關任職學歷要求大學以上，市、縣級機關任職學歷要求大專以上，年齡限制為廳局級55周歲以下、處級45周歲以下、科級40周歲以下。對照條件，目前公安機關派駐保安公司的民警，如轉任企業人員后，絕大多數將無法順利調任回公安機關。據了解，有的省市對此規定可能打算作放寬和變通，如民警在公司工作期間保留公務員身份，在公司拿薪金，當組織決定回公安機關時恢復公務員身份。如果能這樣，對個人、對公司將是雙贏，但爭取政策的難度不小。
二、關于武裝守押業務范圍的規范問題。
《條例》第二條第一項規定“保安服務公司根據保安服務合同，派出保安員為客戶單位提供的門衛、巡邏、守護、押運、隨身護衛、安全檢查以及安全技術防范、安全風險評估等服務”。它概括了包括武裝守押公司在內的所有保安服務公司的業務范圍。它沒有將武裝守押公司與普通保安公司（這里指未經批準從事武裝守押服務的保安公司）業務范圍作劃分。那么，武裝守押公司與普通保安公司的業務范圍應如何劃分呢？筆者認為：
1、武裝守押公司可以從事（（條例》第二條第一項規定的所有保安業務。理由是，《條例》第十條規定，武裝守押公司首先必須具備保安服務公司的一般要件，在此基礎上，增加了附加條件。可以說，武裝守押公司是要求更高的保安服務公司，理所當然可以從事保安服務公司業的一切業務。但是，只能在規定的崗位從事守護、押運服務時，才能配備槍支。從事其他保安服務時不能配備槍支，否則非法。
2、普通保安公司不能從事武裝守護押運服務，這從《條例》的立法原意看就可一目了然，無需贅述。現實中，普通保安公司沒有配槍，也就不可能攜槍從事保安業務。
3、武裝守護押運服務的業務范圍的界定。公安部（（保安押運公司管理暫行規定》（以下簡稱《規定》）對保安押運公司的主要業務范圍界定為：軍工、金融、國家重要倉儲系統和大型水利、電力、通訊工程、機要交通系統等依法配備公務用槍單位，提供《公務用槍配備辦法》規定崗位的武裝守護、押運服務。經省、自治區、直轄市人民政府公安機關批準，可對除此以外企事業單位或者個人提供二十萬元以上武裝押款服務，或者提供武裝押運重要文物、藝術品、有價證券、金銀珠寶、槍支等服務。該《規定》對武裝守押公司業務范圍作了界定，也基本符合我國國情。
在此，僅對“經省、自治區、直轄市人民政府公安機關批準，可對除此以外企事業單位或者個人提供二十萬元以上武裝押款服務，或者提供武裝押運重要文物、藝術品、有價證券、金銀珠寶、槍支等服務”提出修改建議。對可以直接規定哪些業務由武裝守押公司來承擔，就無需再要求“經省、自治區、直轄市人民政府公安機關批準”，對不能列舉窮盡的，再授權省、自治區、直轄市人民政府公安機關批準。建議修改為：“對除此以外企事業單位或者個人提供50萬元（也可更高）以上的現金、有價證券、金銀珠寶及國家一級以上文物、槍支、重要藝術品、國家機密級以上文件（試卷）、大批量爆炸等危險物品等武裝守護押運服務。對其他（如遠洋輪的武裝護衛）確需提供武裝守護押運服務，應當經省、自治區、直轄市人民政府公安機關批準”。這一修改，不僅反映了我國經濟社會的發展變化，而且能量化的盡可能地量化了。增加了“國家機密級以上文件（試卷）、大批量爆炸等危險物品”。同時表述也包含了“守護”，在某種程度上，有的物品，如金銀珠寶，近年來大部分案件發生在保管環節。另外，可以考慮現由武警守押服務的崗位，今后逐步可由武裝守押公司接替，走市場化道路。
4、對超范圍經營武裝守護押運服務業務的處罰。雖然公安部《規定》對保安押運公司的主要業務范圍早有界定，但從國內情況看，仍有部分普通保安公司從事押運服務。因此，必須對超范圍經營的普通保安公司進行制裁。但現行《條例》沒有對這種情形作出明確的處罰規定。筆者認為，可以根據《條例>第四十一條相關規定，按擅自從事保安服務論處，可依法予以治安處罰，構成犯罪的，可按非法經營罪追究刑事責任。
三、關于武裝守押手段的規范問題。
上世紀九十年代中期，北京、深圳等地率先成立了專業的武裝守押公司，短短的十幾年時間，它們就已經成為我國社會武裝守押服務的主角。作為主管的公安機關，從公安部到各省、市公安局，也迅速出臺了一系列包括武裝守押的管理規范。總體符合安全工作的需要，但有的需要進一步規范，有的則要留有余地，不能一刀切。
1、要充分利用現有科技手段，節約勞動成本。隨著技防手段的日臻成熟，對武裝守押服務的許多方面可以更有作為。如對一些偏遠、且現金使用量不大的網點，完全可以參照金庫遠程值守的方式，而無需每天來回押運，做到既保障安全，又節約成本。這需要公安部、中國銀監委對網點距離、現金量、技防要求、庫房要求、保險柜要求、應急力量作出單獨的規范。當然，對其規范要求不能過高，不能為保障安全一味追求高標準，否則成本過大而失去意義。現在的ATM機也可以理解為遠程值守，所以偏遠網點這樣做，我認為也是沒有問題的。同時，還要大力提倡使用一些新的技防手段，提高守押服務的安全系數。去年，我省紹興安邦公司開始使用綜合信息系統、臺州安邦公司開始使用車輛智能識別系統，對守押安全發揮著很好地作用。公安機關也應在技術成熟后，通過論證逐步加以規范。
2、對涉及武裝守押手段規范的部分條文應留有一定的靈活性。如現行無論對武裝守押公司，還是對銀行自身的押運中心，都要求使用專用運鈔車運鈔。從普遍意義上講，這樣的規定是有利于安全的。但在實際執行過程中，情況千差萬別。例如，我省普陀山有數家銀行在開展業務，但那里不允許我們的專業運鈔車上島。在舟山還有些很小的島嶼，在政府為農服務的要求下，金融部門虧本在島上設了一個服務點，銀行職員和保安員是乘座公共車船進出的，不可能在這么一個島上放一輛專業運鈔車。又如現行規定要求，在押運過程中車輛不得熄火，有時加鈔并維修ATM耗時很長，沒有必要不熄火。因此，對規范中類似特殊情況，公安部可授權各省級公安機關批準來解決。
